System Polskiej Strefy Inwestycji (PSI) od 2018 r. stał się kluczowym instrumentem wspierania inwestycji w Polsce – zarówno dla dużych firm, jak i dla sektora MŚP. W ciągu kilku lat obowiązywania wydano aż 3700 decyzji o wsparciu, w ramach których przedsiębiorcy zadeklarowali łącznie poniesienie 154,4 mld zł nakładów inwestycyjnych oraz utworzenie ponad 55 tys. nowych miejsc pracy.
 
Zgodnie z informacjami opublikowanymi na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, trwają prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. Ministerstwo Finansów i Gospodarki proponuje szeroki pakiet zmian, który ma usprawnić funkcjonowanie PSI. Kierunek tych działań odpowiada potrzebie uporządkowania systemu prawnego wraz z końcem tzw. „starych” Specjalnych Stref Ekonomicznych (koniec 2026) oraz ma także na celu zwiększenie atrakcyjności mechanizmu PSI.

Poniżej przedstawiamy najważniejsze (w naszej ocenie) założenia projektu oraz ich znaczenie dla przedsiębiorców.
 

1. Rewolucja w zasadach ustalania dochodu zwolnionego

Naszym zdaniem najważniejsza planowana zmiana polega na tym, że zwolnienie podatkowe w ramach PSI ma objąć także wszystkie dochody generowane przez istniejący zespół składników majątkowych położonych na terenie wskazanym w decyzji o wsparciu, o ile dochody te pochodzą z działalności oznaczonej tym samym kodem PKWiU co działalność w ramach nowej inwestycji.

Komentarz CRIDO: Założenie to wskazuje na odejście od koncepcji „ścisłych powiązań”, która wydaje się być jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii od momentu wejścia w życie Interpretacji ogólnej z dnia 25 października 2019 r. (sygn. DD5.8201.10.2019), a także Objaśnień podatkowych z 6 marca 2020 r. wydanych w odniesieniu do przepisów ustawy o z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (ustawy o WNI).

W ramach wprowadzenia, w obowiązującym stanie prawnym, w szczególności w odniesieniu do inwestycji typu brownfield, korzystanie ze zwolnienia podatkowego w ramach Polskiej Strefy Inwestycji co do zasady wymagało wykazania istnienia tzw. „ścisłych powiązań” pomiędzy nową inwestycją a dotychczas prowadzoną działalnością. Koncepcja ta została rozwinięta w Interpretacji ogólnej Ministra Finansów z dnia 25 października 2019 r. (sygn. DD5.8201.10.2019), która wskazywała ogólne kryteria służące ocenie, czy takie powiązania występują. Wymóg ten – zgodnie z bogatym, jednolicie korzystnym orzecznictwem sądowym – nie dotyczył jednocześnie rozliczeń podatkowych do 2021 r. włącznie.

Ze względu na ogólny charakter interpretacji oraz brak jednoznacznych przesłanek pozwalających na praktyczne zastosowanie wskazanych kryteriów, w dniu 6 marca 2020 r. wydane zostały Objaśnienia podatkowe dotyczące przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji. Ich celem było doprecyzowanie pojęcia „ścisłych powiązań” poprzez odwołanie się do przykładów. Mimo to koncepcja ta nadal budziła liczne wątpliwości interpretacyjne i pozostawała jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii związanych ze stosowaniem zwolnienia podatkowego w ramach PSI.

W efekcie przedsiębiorcy, dążąc do uzyskania realnej ochrony swojej sytuacji prawnopodatkowej, byli zmuszeni do kierowania spraw na drogę sądowo-administracyjną, domagając się indywidualnej oceny, czy w ich konkretnym stanie faktycznym występują tzw. ścisłe powiązania. W wydawanych orzeczeniach sądy administracyjne zobowiązywały organy podatkowe do ponownego, zindywidualizowanego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie przejście pełnej ścieżki — obejmującej zarówno spór z organem, jak i postępowanie przed sądami administracyjnymi — mogło trwać kilka lat, co w praktyce oznaczało brak pewności co do prawa do zwolnienia w kluczowym okresie jego faktycznego stosowania.

Na tle powyższego założenie odejścia od koncepcji „ścisłych powiązań” należy postrzegać jako istotną zmianę systemową. Jak można wnioskować, oznaczałoby to również konieczność modyfikacji art. 17 ust. 1 pkt 34a ustawy o CIT, który obecnie nakazuje wyodrębnianie dochodu z nowej inwestycji i traktowanie wyłącznie tego dochodu jako zwolnionego z opodatkowania — co w praktyce stanowiło podstawę do badania istnienia „ścisłych powiązań”.

Jednocześnie pojawiają się istotne pytania dotyczące konsekwencji czasowych oraz systemowych tej zmiany. W szczególności pozostaje niejasne, czy w odniesieniu do okresu do końca 2026 r. koncepcja „ścisłych powiązań” zachowa znaczenie, a dopiero od 1 stycznia 2027 r. przestanie być stosowana, jak również jaki będzie dalszy status Interpretacji ogólnej z 2019 r. oraz Objaśnień podatkowych z 2020 r. W tym kontekście powstaje także pytanie o wpływ ewentualnego uchylenia lub dezaktualizacji Objaśnień na inne obszary praktyki stosowania przepisów PSI, w których organy podatkowe dotychczas opierały się na ich treści (np. w zakresie chronologii zezwoleń i decyzji o wsparciu).
 

2. Opiniowanie inwestycji przez szefa KAS

Nowe inwestycje w ramach PSI mają być opiniowane przez szefa Krajowej Administracji Skarbowej (szef KAS). Sprawdzi on, zanim jeszcze zostanie wydana decyzja, czy parametry inwestycji, która ma być objęta pomocą publiczną, zostały dobrze określone. Dzięki temu szef KAS zyska pewność, że zwolnienie podatkowe „odpowiada istocie oraz celowi regulacji, i że będzie właściwie stosowane”.

Komentarz CRIDO: Rozwiązanie to może wprawdzie przyczynić się do ograniczenia potencjalnych naruszeń związanych z pomocą publiczną, jednak pozostaje pytanie, na ile organ podatkowy będzie w stanie właściwie ocenić kwestie dotyczące pomocy publicznej, w zakresie których bardziej kompetentnym organem wydaje się być dana strefa, lub UOKiK. Wprowadzenie niniejszego rozwiązania może dać też podatnikowi pewność co do zakresu dochodu podlegającego zwolnieniu w ramach PSI.  

Dodatkowo powstaje wątpliwość co do trybu odwoławczego w sytuacji, gdy projekt zostanie uznany za niespełniający wymogów. Czy w takim przypadku tryb odwoławczy będzie w ogóle dostępny? Czy wniosek będzie mógł zostać ponownie złożony w tej samej formie, czy też konieczne będzie jego uprzednie uzupełnienie lub korekta?

Na tle powyższego pojawia się także istotne ryzyko praktyczne związane z potencjalnym wydłużeniem całego procesu wydawania decyzji o wsparciu. Przeniesienie dodatkowych kompetencji decyzyjnych na Szefa KAS, połączone z oceną złożonych aspektów pomocy publicznej, może znacząco wpłynąć na czas trwania postępowania. W konsekwencji nie jest przesądzone, czy jeden z kluczowych walorów mechanizmu PSI zostanie zachowany i wciąż możliwe będzie uzyskanie decyzji o wsparciu w ciągu 30 dni (a często nawet istotnie szybciej) od daty złożenia wniosku o pomoc?
 

3. Doprecyzowanie warunku zatrudnienia

Zmiana dotyczy sytuacji, w których jedynym kosztem kwalifikowanym są koszty inwestycyjne. Ujednolicenie zasad ma poprawić przewidywalność wymogów kadrowych.

Komentarz CRIDO: Pozostaje pytanie, czy zmiana ta ostatecznie przechyli szalę na rzecz braku konieczności deklarowania utworzenia nowych miejsc pracy w przypadku inwestycji opartych wyłącznie na kosztach kwalifikowanych nowej inwestycji. Wymóg ten w praktyce stanowi bowiem istotne wyzwanie dla wielu przedsiębiorców produkcyjnych, którzy koncentrują się na coraz większej automatyzacji procesów, co nierzadko wiąże się ze spadkiem poziomu zatrudnienia.

Na tle zapowiadanych zmian nie jest jednak jasne, jaki zakres modyfikacji w tym obszarze zostanie ostatecznie przyjęty. W szczególności otwarte pozostaje pytanie, czy ustawodawca zdecyduje się na całkowite odejście od obowiązku deklarowania nowych miejsc pracy, przy jednoczesnym utrzymaniu wymogu zachowania istniejącej bazy zatrudnienia, czy też rozważa szerszą deregulację tego mechanizmu.

Nie można bowiem wykluczyć wariantu, w którym zniesiony zostałby obowiązek deklarowania nowych etatów, przy braku jednoznacznego wymogu utrzymania dotychczasowego zatrudnienia. Takie rozwiązanie budziłoby jednak poważne wątpliwości z perspektywy praktyki weryfikacyjnej oraz kontroli spełnienia warunków decyzji o wsparciu, a także mogłoby prowadzić do niespójności systemowej.

W konsekwencji kluczowe znaczenie będzie miało doprecyzowanie, czy i w jakim zakresie zmiany obejmą zarówno obowiązek tworzenia nowych miejsc pracy, jak i utrzymywania istniejącego poziomu zatrudnienia. Brak jasnych reguł w tym zakresie mógłby w istotny sposób osłabić przewidywalność systemu PSI oraz zwiększyć ryzyko sporów interpretacyjnych na etapie realizacji inwestycji i późniejszej kontroli warunków zwolnienia.

Jednocześnie warto pamiętać także o konieczności liberalizacji zakresu zmian w temacie warunku zatrudnienia, w decyzjach o wsparciu już wydanych (zgodnie z naszym doświadczeniem, jest to obecnie zdecydowanie najczęstsza przyczyna utraty przez przedsiębiorcę decyzji o wsparciu; szczególnie dotkliwa w czasach rosnącego niedoboru pracowników w wielu obszarach przy jednoczesnej rosnącej automatyzacji produkcji).
 

4. Wydłużenie okresu obowiązywania decyzji o wsparciu do 20 lat

Dłuższy okres ma odpowiadać okresowi obowiązywania zezwoleń w SSE i pozwolić przedsiębiorcom efektywniej wykorzystać pulę dostępnego zwolnienia podatkowego.

Komentarz CRIDO: Zmiana ta może być szczególnie korzystna dla przedsiębiorców realizujących inwestycje w lokalizacjach, w których okres ważności decyzji to obecnie 12 lat (uprzednio było to 10 lat). Wydłużenie czasu na wykorzystanie przysługującej puli pomocy publicznej ogranicza ryzyko, że przejściowa słabsza rentowność lub straty generowane w działalności objętej zwolnieniem będą prowadzić do niewykorzystania dostępnego wsparcia.

Innymi słowy, zmniejsza się znaczenie czynników o charakterze koniunkturalnym, które dotychczas mogły wpływać na realny poziom pomocy, jaką przedsiębiorca był w stanie uzyskać. Niniejsza zmiana niejako „odwraca” też regułę wprowadzoną od 2023 r., zgodnie z którą wydane decyzje o wsparciu uprawniają do korzystania ze zwolnienia dopiero po terminie zakończenia inwestycji (czyli innymi słowy – okres trwania projektu, w trakcie którego brak jeszcze prawa do zwolnienia, efektywnie skraca dostępny czas na skorzystanie z limitu).

Dodatkowo, ujednolicenie zasad stosowanych w decyzjach o wsparciu z pewnością uporządkuje również cały proces rozliczania pomocy publicznej i zwiększy jego przewidywalność. Jednocześnie rodzi się jednak istotne pytanie: które obowiązujące już decyzje o wsparciu zostaną objęte nowymi regulacjami? Odpowiedź na to zagadnienie będzie miała kluczowe znaczenie dla inwestorów planujących harmonogramy nakładów oraz modeli finansowych. Najpewniej dopiero przepisy przejściowe pokażą, czy projektowane zmiany obejmą również decyzje wydane w poprzednich latach, czy też będą miały zastosowanie wyłącznie do nowych inwestycji.
 

Dodatkowe zmiany

Jednocześnie w ramach projektu ustawy zaproponowano następujące zmiany.

  • Cyfryzacja procesu dzięki platformie ePSI - platforma ma automatyzować proces wydawania decyzji, przyspieszyć komunikację z zarządzającymi, ułatwić monitorowanie efektów inwestycji.
  • Wprowadzenie definicji „zarządzającego obszarem” — po wygaśnięciu SSE z dniem 31 grudnia 2026 r. dotychczasowi zarządzający utracą podstawy prawne do wykonywania swoich zadań. Projektowana nowelizacja ma rozwiązać ten problem, zapewniając im ustawowe umocowanie niezbędne do dalszej obsługi inwestorów, wydawania i zmiany decyzji o wsparciu oraz monitorowania realizacji wynikających z nich zobowiązań.
  • Wprowadzenie nowych obowiązków dla zarządzających — także w zakresie zamówień publicznych. Projekt przewiduje rozszerzenie katalogu obowiązków zarządzających, w tym dotyczących stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Celem tych zmian jest zwiększenie transparentności ich działań oraz ograniczenie potencjalnych nadużyć.
  • Ustanowienie podstawy prawnej dla działalności zarządzających w obszarze OZE
    — nowelizacja zakłada umożliwienie zarządzającym realizacji zadań związanych z projektami
    z zakresu odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej. Rozwiązanie to odpowiada na potrzeby transformacji energetycznej i ma wspierać przedsiębiorców
    w procesach modernizacyjnych.
  • Uporządkowanie systemu po wygaśnięciu SSE — w związku z tym, że ustawa o SSE przestanie obowiązywać 31 grudnia 2026 r., konieczne jest uregulowanie funkcjonowania systemu wsparcia po tym terminie. Projekt zakłada m.in.:
  • przeniesienie kompetencji dotychczasowych zarządzających do ustawy o WNI,
  • zapewnienie ciągłości wsparcia przedsiębiorców działających w ramach PSI.

Na bieżąco monitorujemy prace legislacyjne nad projektem oraz planowane zmiany, a o wszystkich istotnych aktualizacjach będziemy Państwa niezwłocznie informować.