W ostatnich dwóch dekadach ulgi podatkowe dla działalności badawczo-rozwojowej (B+R”) przeszły ewolucję, która zmieniła krajobraz globalnej polityki wspierania innowacji. Dane OECD wskazują, że od początku lat 2000 udział tych instrumentów w całkowitym wsparciu publicznym dla przedsiębiorstw prowadzących prace B+R systematycznie wzrastał, a w wielu państwach stał się obecnie dominującą formą interwencji państwa[i].

 
W 2003 roku ulgi podatkowe stanowiły zaledwie marginalny element polityki innowacyjnej – ich wartość w relacji do PKB w krajach OECD oscylowała wokół 0,05%[ii]. Dwadzieścia lat później, w 2023 roku, wskaźnik ten wzrósł do poziomu około 0,13% PKB, a w części gospodarek przekroczył nawet 0,30%[iii]. Tymczasem wydatki na bezpośrednie wsparcie, takie jak dotacje czy granty, pozostały względnie stabilne, z niewielkimi wahaniami w granicach 0,10% PKB. Oznacza to wyraźne przesunięcie akcentów w strukturze polityki fiskalnej na rzecz narzędzi pośrednich, które są bardziej elastyczne i łatwiejsze do skalowania wraz z rosnącymi potrzebami sektora prywatnego.

 

Od niszy do mainstreamu: globalna ekspansja ulg podatkowych

OECD podkreśla, że dynamika wzrostu ulg podatkowych była szczególnie wyraźna w okresie po globalnym kryzysie finansowym w latach 2008-2009, kiedy wiele państw zaczęło poszukiwać mechanizmów stymulujących innowacje przy jednoczesnym ograniczeniu kosztów administracyjnych i biurokratycznych związanych z bezpośrednim finansowaniem. W kolejnych latach tempo wzrostu ulg utrzymywało się na wysokim poziomie, co spowodowało, że w 2023 roku ponad 34 z 38 krajów OECD oferowało tego typu rozwiązania, a ich udział w całkowitym wsparciu B+R przekroczył 55%[iv].

Analiza danych rok do roku ujawnia jednak, że wzrost nie był liniowy. Lata 2020-2021, naznaczone pandemią COVID-19, przyniosły gwałtowny skok wartości ulg podatkowych w wielu krajach, wynikający z wprowadzenia dodatkowych, czasowych mechanizmów fiskalnych mających na celu stabilizację gospodarki i podtrzymanie aktywności badawczo-rozwojowej w sektorze prywatnym. Były to między innymi podwyższone limity odliczeń, przyspieszona amortyzacja aktywów B+R czy nadzwyczajne kredyty podatkowe.

W 2022 roku, wraz z wygaszaniem tych nadzwyczajnych środków, OECD odnotowało krótkotrwałe spowolnienie dynamiki wzrostu, a w niektórych gospodarkach wręcz niewielki spadek wartości ulg w relacji do PKB. Jednak już w 2023 roku trend wzrostowy został wznowiony, a prognozy na 2024 i 2025 rok wskazują na dalsze umacnianie się tego instrumentu jako filaru polityki innowacyjnej.

 

Geograficzne zróżnicowanie i liderzy w stosowaniu ulg podatkowych

Zróżnicowanie między krajami jest znaczące. Liderami pod względem wartości ulg podatkowych w relacji do PKB pozostają Portugalia, Islandia oraz Wielka Brytania, gdzie wskaźniki sięgają poziomów rzędu 0,30-0,39% PKB[v]. W tych gospodarkach ulgi podatkowe nie tylko przewyższają wartością dotacje i granty, ale stanowią niemal wyłączną formę publicznego wsparcia dla sektora prywatnego.

Z kolei w państwach takich jak Niemcy czy Szwecja struktura wsparcia jest bardziej zrównoważona – ulgi rosną, ale nie eliminują roli dotacji, które pozostają kluczowe dla badań podstawowych i projektów o wysokim ryzyku technologicznym. Szczególnie dynamiczny wzrost zanotowały Chiny, gdzie w latach 2017-2022 wartość ulg podatkowych wzrosła z poziomu 0,07% PKB do 0,24% PKB, podczas gdy bezpośrednie finansowanie pozostało na poziomie około 0,05% PKB[vi]. Dane te ilustrują globalny trend przesuwania ciężaru z dotacji na instrumenty podatkowe, przy czym tempo tego procesu zależy od specyfiki poszczególnych gospodarek.

OECD zwraca uwagę, że wzrost znaczenia ulg podatkowych nie oznacza wyłącznie zwiększenia ich nominalnej wartości. Ważnym aspektem jest także stopniowe rozszerzanie zakresu kwalifikowanych wydatków oraz uelastycznianie kryteriów dostępu, co sprawia, że coraz większa liczba przedsiębiorstw może z nich korzystać.

Między 2010 a 2024 rokiem średnia efektywna stawka wsparcia podatkowego dla dużych, rentownych przedsiębiorstw w OECD wzrosła z około 0,10 do 0,15 w relacji do ponoszonych kosztów B+R, natomiast dla firm młodych, nierentownych – z 0,14 do 0,20[vii]. Najbardziej hojne zachęty podatkowe w zakresie badań i rozwoju dla dużych, dochodowych przedsiębiorstw oferują w tym momencie Polska, Portugalia i Francja. System ulg nie tylko się powiększa, ale staje się coraz bardziej inkluzywny, obejmując firmy o różnym profilu i na różnych etapach rozwoju.

 

Stabilność ulg podatkowych wobec ograniczeń budżetowych

W porównaniu z innymi formami wsparcia ulgi podatkowe wykazują większą odporność na wahania cykliczne i ograniczenia budżetowe. Dotacje, wymagające decyzji alokacyjnych i procesów konkursowych, często podlegają cięciom w okresach konsolidacji fiskalnej, co obserwowano w latach 2022-2023, kiedy wiele rządów zmagało się z koniecznością redukcji deficytu po pandemii. Tymczasem ulgi podatkowe, wbudowane w system podatkowy, działają bardziej automatycznie i nie wymagają corocznych decyzji budżetowych. To sprawia, że w ujęciu statystycznym ich dynamika jest bardziej przewidywalna, a rok do roku obserwujemy raczej systematyczny wzrost niż nagłe wahania.

 

Przekształcenie ulg podatkowych w filar polityki fiskalnej

Z perspektywy globalnej można zatem mówić o procesie stopniowego „fiskalnego mainstreamingu” ulg podatkowych. Jeszcze dwadzieścia lat temu były one dodatkiem do głównego nurtu polityki innowacyjnej, którym pozostawały granty i dotacje. Obecnie to właśnie ulgi podatkowe wyznaczają ramy systemu wsparcia B+R, a pozostałe instrumenty pełnią funkcję uzupełniającą. OECD prognozuje, że do 2030 roku udział ulg w całkowitym wsparciu może sięgnąć nawet 65-70%, o ile obecne trendy zostaną utrzymane.

Kluczowym czynnikiem będzie jednak stabilność legislacyjna i przewidywalność regulacyjna, gdyż częste zmiany w konstrukcji ulg mogą prowadzić do zjawiska „policy uncertainty”, które zniechęca przedsiębiorstwa do podejmowania długoterminowych inwestycji badawczo-rozwojowych.

 

Wnioski: ulgi jako strategiczne narzędzie konkurencji innowacyjnej

Dane OECD jednoznacznie wskazują, że ulgi podatkowe stały się dominującym narzędziem polityki wspierania działalności B+R, a ich rola w relacji do innych instrumentów rządowego wsparcia rośnie rok do roku. Mimo krótkotrwałych spadków związanych z cyklami gospodarczymi czy wygaszaniem środków nadzwyczajnych, długoterminowy trend pozostaje wzrostowy.

Jednakże w najbliższych latach można spodziewać się zmian w dotychczasowych trendach dotyczących ulg podatkowych na działalność B+R, co będzie wynikać z objęcia największych korporacji międzynarodowych regulacjami GloBE w ramach dyrektywy Pillar II oraz wdrażania podatków wyrównawczych w poszczególnych jurysdykcjach krajowych.

[i] https://www.oecd.org/en/data/insights/statistical-releases/2025/04/rd-tax-incentives-continue-to-outpace-other-forms-of-government-support-for-rd-in-most-countries.html (dostęp: 10.09.2025)

[ii] Ibidem

[iii] Ibidem

[iv] https://www.oecd.org/innovation/tax-incentives-RD-innovation/ (dostęp: 11.09.2025)

[v] https://www.oecd.org/en/data/insights/statistical-releases/2025/04/rd-tax-incentives-continue-to-outpace-other-forms-of-government-support-for-rd-in-most-countries.html (dostęp: 10.09.2025)

[vi] Ibidem

[vii] Ibidem